Projet de loi instituant un droit au logement opposable

1. La notion de logement opposable

Selon le Vocabulaire juridique de Gérard Cornu, l’opposabilité est cette « aptitude d’un droit, d’une situation juridique ou de fait à faire sentir ses effets à l’égard des tiers (…) non en soumettant ces tiers aux obligations directement nées de ces éléments (…), mais en les forçant à reconnaître l’existence de faits, droits et actes dits opposables. »
Autrement dit, l’opposabilité ne signifie pas que le droit oblige le tiers en tant que débiteur, ce qu’il n’est pas. C’est ainsi qu’on ne peut saisir ses biens s’il n’exécute pas son obligation.

Mais le tiers est tenu de respecter le droit qui lui est opposé. Il ne peut ignorer l’existence de la situation créée par le droit. Ainsi, la vente ne crée d’obligations qu’entre le vendeur et l’acheteur, mais les tiers étrangers à la vente sont tenus de respecter la transmission du droit de propriété dès lors que celle-ci intervient et alors même qu’il n’est pas partie au contrat et que, bien souvent, cette transmission n’est pas publiée (sauf certaines catégories de biens, tels les immeubles ou les valeurs mobilières).
La notion d’opposabilité permet donc de distinguer ceux qui sont engagés dans un lien contractuel, de tous ceux qui sont seulement affectés par la situation née de ce contrat, qui leur est donc opposable.

2. Le droit au logement dans notre droit positif

Le droit au logement est reconnu comme droit social depuis 1946. Au niveau international, la Déclaration universelle des Droits de l’Homme de 1948 reconnaît dans son article 25-1 que le droit au logement fait partie des droits sociaux : « Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires« .
Ce droit est réaffirmé dans la loi du 31 mai 1990, visant la mise en oeuvre du droit au logement et dont l’article premier stipule : « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation« .
Ce texte a été suivi de diverses mesures destinées à protéger ceux qui éprouvent des difficultés à trouver un logement. Ainsi, le volet logement constitue une part importante de la loi de lutte contre les exclusions de 1998. Les principales mesures concernent le renforcement des mesures de prévention des expulsions locatives, la réforme des attributions des logements, la mobilisation de la vacance des logements, et la lutte contre l’insalubrité. La loi SRU qui confirme le droit à un logement décent complète certaines de ces mesures.
Parmi les derniers rapports du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, ceux publiés en 2002 et 2003, développent la réflexion sur la mise en oeuvre d’un « droit au logement opposable » qui donnerait à la collectivité, non plus une simple obligation de moyens, mais une obligation de résultat.

A l’heure actuelle, les personnes qui n’obtiennent pas de réponse à leur demande de logement social, au-delà d’un certain délai fixé par le préfet, peuvent saisir la commission de médiation, compétente dans chaque département. Cette commission peut également être saisie, sans condition de délai, par les personnes menacées d’expulsion sans relogement, les personnes hébergées temporairement et les personnes logées dans une habitation insalubre. La commission pourra alors saisir le préfet, qui, le cas échéant, enjoindra au bailleur social de loger dans son parc la personne concernée. En cas de refus du bailleur, le bailleur prononcera l’attribution directe du logement social.

3. Le contenu du projet de loi instituant un droit au logement opposable

Le projet de loi instituant un droit au logement opposable vise à permettre aux « personnes défavorisées prioritaires dans l’attribution d’un logement de pouvoir, non seulement saisir la commission de médiation, mais aussi d’engager un recours devant la juridiction administrative en cas d’avis favorable de la commission non suivi d’effet dans un délai raisonnable » (projet de loi, exposé des motifs).

Les articles 1 à 5 du projet de loi ont pour objet :

1. De garantir par l’Etat le droit au logement mentionné à l’article 1er de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et stable, n’est pas en mesure d’accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir (article 1er) ;
2. D’ouvrir la possibilité de saisir directement la commission de médiation à deux nouvelles catégories de personnes défavorisées : personnes dépourvues de logement (les sans abri) et familles avec enfants mineurs logées dans des conditions inacceptables du fait de l’indécence du logement ou de sa sur-occupation.
   La commission examine également le cas des personnes sollicitant un accueil dans une structure adaptée (foyer d’accueil, résidences sociales, etc.) (article 2) ;
3. D’ouvrir la possibilité de saisir la juridiction administrative pour tout demandeur dont la demande a été reconnue comme prioritaire par la commission de médiation et dont la demande doit être satisfaite d’urgence, qui n’a pas reçu de réponse adaptée à ses besoins et à ses capacités (article 3).
   Ce droit au recours juridictionnel est ouvert en deux temps :

• à compter du 1er décembre 2008 pour les cinq catégories de demandeurs les plus prioritaires : les personnes dépourvues de logements, les personnes menacées d’expulsion sans relogement, les personnes hébergées temporairement, les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux et les ménages avec enfants mineurs ne disposant pas d’un logement décent ou en sur occupation ;
• à compter du 1er janvier 2012 pour les autres personnes éligibles au logement social qui n’ont pas reçu de réponse à leur demande de logement après un délai anormalement long ;

Le recours devant la juridiction administrative est ouvert contre l’Etat. Il est examiné par un juge unique qui statue en urgence et en dernier ressort ; cette formulation n’empêche pas le cas échéant, conformément à la loi, un renvoi devant une formation collégiale.

Lorsque le juge ordonne sous astreinte le logement, le relogement ou l’accueil en structure adaptée, le produit de l’astreinte versée par l’Etat est versé aux fonds d’aménagement urbain. Ces fonds, institués dans chaque région, peuvent subventionner toute action foncière ou immobilière en faveur du logement locatif social (article 3).

Le suivi de la mise en œuvre du droit opposable au logement, et notamment du dispositif juridique mis en place par le projet de loi, sera assuré par une instance indépendante dont la composition sera fixée par un décret qui sera publié en même temps que la loi. Cette instance sera présidée par le président du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. Elle remettra chaque année un rapport au Président de la République et au Parlement. Le premier rapport sera remis le 1er juillet 2007.