La loi Evolution du Logement, de l’Aménagement et du Numérique (ELAN) a été définitivement adoptée par l’Assemblée Nationale le 3 octobre 2018 et par le Sénat le 16 octobre 2018.
Si elle fait actuellement l’objet d’une saisine du Conseil Constitutionnel par application de l’article 61 de la Constitution, ce qui explique qu’elle ne soit promulguée et publiée au Journal Officiel, nous pouvons dès à présent commenter quelques dispositions phares en matière d’aménagement commercial et de développement de plateformes logistiques en périphérie urbaine.
L’un des objectifs de la loi ELAN est de donner aux élus locaux les moyens nécessaires pour « reconquérir les centres-villes ».
Création de l’opération de revitalisation de territoire (ORT), retour des chambres consulaires dans les commissions d’aménagement commercial, possibilité donnée aux préfets de suspendre les autorisations commerciales en périphérie, renforcement des Scot en matière commerciale… : le volet « revitalisation des centres-villes » de la loi ELAN poursuit deux finalités complémentaires : d’une part, restreindre les extensions de surfaces commerciales en périphérie de ville et, d’autre part, faciliter les implantations en centres-villes, ce qui constitue incontestablement un tournant au regard des réformes antérieurement menées s’agissant du développement commercial (loi Raffarin, directive Bolkenstein, LME…).
La première mesure phare de la loi ELAN réside dans la création des opérations de revitalisation de territoire (ORT).
Aux termes d’un nouvel article L. 303-2 du Code de l’habitation et de la construction, ces opérations sont ainsi définies :
« Les opérations de revitalisation de territoire ont pour objet la mise en œuvre d’un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l’habitat indigne, réhabiliter l’immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d’innovation et de développement durable.
Ces opérations donnent lieu à une convention entre l’État, ses établissements publics intéressés, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et tout ou partie de ses communes membres, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. »
Toute commune ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pourra demander à contracter une convention portant sur une ORT avec l’Etat.
La signature de cette convention comportera un engagement de la ou des autorités compétentes en matière de plan local d’urbanisme de procéder aux modifications des documents d’urbanisme, approuvés ou en cours d’approbation, nécessaires à la mise en œuvre des plans, projets ou actions prévus par la convention.
En cas de transfert de la compétence en matière de plan d’urbanisme à l’établissement public de coopération intercommunale, l’établissement public de coopération intercommunale se substituera à la ou aux communes concernées par cet engagement (nouvel article L. 303-2-II-10°du Code de la construction et de l’habitation).
L’une des principales conséquences de la signature d’une telle convention réside dans le nouvel article L. 752‑1‑2 du Code de commerce, lequel dispose :
« Le représentant de l’État dans le département peut suspendre par arrêté, après avis ou à la demande de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes signataires d’une convention d’opération de revitalisation de territoire mentionnée à l’article L. 303‑2 du code de la construction et de l’habitation, l’enregistrement et l’examen en commission départementale d’aménagement commercial des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale relatives aux projets mentionnés aux 1° à 5° et au 7° de l’article L. 752‑1 du présent code dont l’implantation est prévue sur le territoire d’une ou plusieurs communes signataires de cette convention mais hors des secteurs d’intervention de l’opération. La décision du représentant de l’État dans le département est prise compte tenu des caractéristiques des projets et de l’analyse des données existantes sur la zone de chalandise, au regard notamment du niveau et de l’évolution des taux de logements vacants, de vacance commerciale et de chômage dans les centres-villes et les territoires concernés.
Le représentant de l’État dans le département peut également suspendre par arrêté, après avis ou à la demande du ou des établissements publics de coopération intercommunale et des communes concernés, l’enregistrement et l’examen en commission départementale d’aménagement commercial des demandes d’autorisation relatives aux projets mentionnés aux 1° à 5° et au 7° du même article L. 752-1 qui sont situés dans des communes qui n’ont pas signé la convention mais sont membres de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre signataire de la convention ou d’un établissement public de coopération intercommunale limitrophe de celui-ci, lorsque ces projets, compte tenu de leurs caractéristiques et de l’analyse des données existantes sur leurs zones de chalandise, sont de nature à compromettre gravement les objectifs de l’opération, au regard notamment du niveau et de l’évolution des taux de logements vacants, de vacance commerciale et de chômage dans les centres-villes et les territoires concernés par ladite opération. Lorsque les demandes d’autorisation concernent des implantations sur le territoire d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre limitrophe situé dans un autre département, la mesure de suspension est prise par arrêté conjoint des représentants de l’État dans chacun des deux départements.
La suspension de l’enregistrement et de l’examen des demandes prévue aux deux premiers alinéas du présent article est d’une durée maximale de trois ans. Le représentant de l’État dans le département peut, le cas échéant, après avis de l’établissement public de coopération intercommunale et des communes signataires de la convention mentionnée à l’article L. 303‑2 du code de la construction et de l’habitation, la proroger d’un an. »
Dans le périmètre d’une ORT, les projets d’implantation de surfaces commerciales ne seront pas soumis à autorisation d’exploitation commerciale.
La convention peut toutefois soumettre à autorisation d’exploitation commerciales les projets relevant d’une telle autorisation. La convention fixera le seuil de surface de vente à partir duquel une telle autorisation sera exigée (ce seuil ne pouvant être inférieur à 5 000 m² ou, pour les magasins à prédominance alimentaire, à 2 500 m²).
Dans tous les cas, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, saisi respectivement par le maire ou le président, pourra décider de conserver le régime de droit commun et ainsi soumettre à la Commission départementale d’aménagement commerciale des projets d’une surface de vente supérieure à 1.000 m2.
La loi ELAN a également modifié les critères d’instruction des autorisations d’exploitation commercial, en ajoutant trois critères qui doivent être pris en considération par la Commission Départementale d’Aménagement Commercial (CDAC) lors de l’examen d’une demande d’autorisation (article L. 752-6 du Code de commerce). Il s’agit :
– de la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre,
– des coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports,
– de la qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229‑25 du code de l’environnement
L’article L. 752-6 est par ailleurs ainsi complété :
« III. – La commission se prononce au vu d’une analyse d’impact du projet, produite par le demandeur à l’appui de sa demande d’autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l’État dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l’animation et le développement économique du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre, ainsi que sur l’emploi, en s’appuyant notamment sur l’évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l’offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires.
IV. Le demandeur d’une autorisation d’exploitation commerciale doit démontrer, dans l’analyse d’impact mentionnée au III, qu’aucune friche existante en centre-ville ne permet l’accueil du projet envisagé. En l’absence d’une telle friche, il doit démontrer qu’aucune friche existante en périphérie ne permet l’accueil du projet envisagé. »
Il est par ailleurs inséré un nouvel article L. 752‑23 du code de commerce ainsi rédigé :
« I. – Un mois avant la date d’ouverture au public du projet, le bénéficiaire communique au représentant de l’État dans le département, au maire et au président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre un certificat établi à ses frais par un organisme habilité par le représentant de l’État dans le département attestant du respect de l’autorisation d’exploitation commerciale qui lui a été délivrée ou des articles L. 752‑1‑1 et L. 752‑2.
En l’absence de délivrance du certificat dans le délai prescrit, l’exploitation des surfaces concernées est réputée illicite.
II. Les agents mentionnés à l’article L. 752‑5‑1 et les agents habilités par la commune ou par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre s’il est compétent, constatant l’exploitation illicite d’une surface de vente ou, s’agissant de points permanents de retrait par la clientèle d’achats au détail, l’exploitation d’une surface d’emprise au sol ou d’un nombre de pistes de ravitaillement non autorisé, établissent un rapport qu’ils transmettent au représentant de l’État dans le département d’implantation du projet.
Le représentant de l’État dans le département met en demeure l’exploitant concerné soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement en cas de création, soit de ramener sa surface commerciale à l’autorisation d’exploitation commerciale accordée par la commission d’aménagement commercial compétente, dans un délai de trois mois à compter de la transmission au pétitionnaire du constat d’infraction. Sans préjudice de l’application de sanctions pénales, il prend, à défaut, un arrêté ordonnant, dans un délai de quinze jours, la fermeture au public des surfaces de vente exploitées illicitement, jusqu’à régularisation effective. Ces mesures sont assorties d’une astreinte journalière dont le montant ne peut excéder 150 € par mètre carré exploité illicitement.
En ce qui concerne les points permanents de retrait par la clientèle d’achats au détail, la surface mentionnée au deuxième alinéa du présent II est égale à la somme des surfaces énoncées à l’article L. 752‑16.
Est puni d’une amende de 15 000 € le fait de ne pas exécuter les mesures prises par le représentant de l’État dans le département et prévues au deuxième alinéa du présent II.
La base de données mentionnée à l’article L. 751‑9 recense les certificats délivrés conformément au I du présent article, les rapports constatant les exploitations illicites mentionnés au II, les mises en demeure délivrées, les consignations ordonnées, les travaux de remise en état réalisés d’office, les arrêtés de fermeture pris et les amendes infligées par les représentants de l’État dans les départements en application du II du présent article ou de l’article L. 752‑1.
III. – Les modalités d’application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d’État. »
Enfin, afin d’assurer la cohérence du dispositif tendant à restreindre les extensions de surfaces commerciales en périphérie de ville et à faciliter les implantations en centres-villes, la loi ELAN modifie l’article L. 141-17 du Code de l’urbanisme, afin de rendre obligatoire, au sein du document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territorial (SCOT) le document d’aménagement artisanal et commercial et lui imposer de prévoir les conditions d’implantation, le type d’activité et la surface de vente maximale des équipements commerciaux :
« Le document d’orientation et d’objectifs comprend un document d’aménagement artisanal et commercial déterminant les conditions d’implantation des équipements commerciaux qui, en raison de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’aménagement du territoire, le commerce de centre-ville et le développement durable.
Ces conditions privilégient la consommation économe de l’espace, notamment en entrée de ville, par la compacité des formes bâties, l’utilisation prioritaire des surfaces commerciales vacantes et l’optimisation des surfaces dédiées au stationnement. Elles portent également sur la desserte de ces équipements par les transports collectifs et leur accessibilité aux piétons et aux cyclistes ainsi que sur leur qualité environnementale, architecturale et paysagère, notamment au regard de la performance énergétique et de la gestion des eaux.
Le document d’aménagement artisanal et commercial localise les secteurs d’implantation périphérique ainsi que les centralités urbaines, qui peuvent inclure tout secteur, notamment centre-ville ou centre de quartier, caractérisé par un bâti dense présentant une diversité des fonctions urbaines, dans lesquels se posent des enjeux spécifiques du point de vue des objectifs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 141-16. Il prévoit les conditions d’implantation, le type d’activité et la surface de vente maximale des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi identifiés.
Il peut également :
1° Définir les conditions permettant le développement ou le maintien du commerce de proximité dans les centralités urbaines et au plus près de l’habitat et de l’emploi, en limitant son développement dans les zones périphériques ;
2° Prévoir les conditions permettant le développement ou le maintien de la logistique commerciale de proximité dans les centralités urbaines afin de limiter les flux de marchandises des zones périphériques vers les centralités urbaines ;
3° Déterminer les conditions d’implantation des constructions commerciales et de constructions logistiques commerciales en fonction de leur surface, de leur impact sur les équilibres territoriaux, de la fréquence d’achat ou des flux générés par les personnes ou les marchandises ;
4° Conditionner l’implantation d’une construction à vocation artisanale ou commerciale en fonction de l’existence d’une desserte par les transports collectifs, de son accessibilité aux piétons et aux cyclistes ;
5° Conditionner l’implantation d’une construction logistique commerciale à la capacité des voiries existantes ou en projet à gérer les flux de marchandises.
L’annulation du document d’aménagement artisanal et commercial est sans incidence sur les autres documents du schéma de cohérence territoriale. »
En l’absence de SCOT, il appartiendra aux Orientations d’Aménagement de Programmation du Plan Local d’Urbanisme de prendre en considération ces objectifs. Pour ce faire, la loi ELAN a ainsi modifié le second alinéa de l’article L. 151‑6 du Code de l’urbanisme :
« En l’absence de schéma de cohérence territoriale, les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale comportent les orientations relatives à l’équipement commercial et artisanal mentionnées à l’article L. 141‑16 et déterminent les conditions d’implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’aménagement du territoire et le développement durable, conformément à l’article L. 141‑17. »
Bien que la loi ELAN soit actuellement soumise au contrôle du Conseil Constitutionnel et qu’on ne puisse anticiper l’application des ORT par les communes et établissements publics de coopération intercommunale, on peut déjà s’interroger sur les conséquences de cette réforme sur le développement économique, les centres-villes n’ayant pas vocation à accueillir tous les types d’activités (et notamment les grosses infrastructures commerciales ou logistiques).
