Les zones d’aménagement concertées (ZAC) sont définies comme « les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement ou l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés » (L.311-1 C.Urba.).
Sur le plan financier elles permettent d’obtenir la contribution des améageurs, et exceptionnellement, des constructeurs (construisant sur un terrain non acquis par l’aménageur) aux dépenses d’exécution des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone (passage de canalisations, viabilisation des terrains…).
Cette contribution substitue au régime financier des taxes locales d’équipement un régime de participation spécirfique négocié avec l’aménageur. La technique du programme d’aménagement d’ensemble permet également de financer les équipements publics nécessités par l’aménagement d’une zone déterminée (écoles et hôpitaux dans une zone d’habitation par exemple).
Il existe deux modes de création d’une zone d’aménagement concerté :
- soit conduite directement par la personne publique qui a pris l’initiative de la zone : il d’agit alors d’une régie directe dans laquelle l’aménagement et l’équipement de la zone sont conduits directement par la personne morale initiatrice du projet ;
- soit confiée à un établissement public y ayant vocation, à une société d’économie moxte ou à une personne publique ou privée, dans les conditions des articles L.300-4 et L.300-5 C.Urba., selon le nouveau régime des conventions d’aménagement.
L’article L.300-4 C.Urba. définit la convention d’aménagement comme le contrat par lequel l’Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics confient la réalisation des opérations d’aménagement prévues par le livre II du Code de l’urbanisme (principalement ZAC et lotissements) à une personne publique ou privée dont c’est la vocation. La loi n°94-112 du 9 février 1994 a complété cet article en précisant que ces conventions sont exclues du champ d’application de la loi n°93-122 du 29 janvier 1993 (dite loi Sapin). Ces conventions ne sont donc pas des délégations de service public : en effet, les opérations d’aménagement réalisées dans les zones d’aménagement concertées ne correspondent pas à l’exploitation d’un service permanent rendu à l’usager.
En raison de la nature des prestations et de l’absence de contrepartie onéreuse pour la collectivité publique, ces conventions ne sont pas non plus considérées comme des marchés publics, ceux-ci étant définis par le Code des marchés publics comme étant les contrats conclus à titre onéreux, avec des personnes publiques ou privées, par les personnes morales de droit public mentionnées à l’article 2, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services (article 1 CMP).
La convention d’aménagement n’entre donc dans aucun des deux cadres contractuels précités, délégation de service public ou marché public. La doctine s’accorde donc à considérer qu’il s’agit d’un contrat sui generis non réglementé.
Mais la Commission européenne considère au contraire qu’une convention d’aménagement de ZAC a pour unique objet la réalisation de travaux ou d’ouvrages pour le compte d’une collectivité publique. Elle assimile donc la convention d’aménagement à un marché de travaux, qui imposerait donc une mise en concurrence préalable, dans les conditions des directives communautaires relatives aux marchés publics.
La question n’a toujours pas été tranchée. Le juge administratif français confirme cependant que si les conventions d’aménagement ne constituent en droit français ni des marchés publics ni des délégations de service public, elles n’en sont pas pour autant exclues du champ d’application des règles fondamentales européennes, qui soumettent l’ensemble des contrats conclus par les pouvoirs adjudicateurs aux obligations minimales de publicité et de transparence.
Dès lors, une convention conclue sans aucune formalité préalable de publicité et de mise en concurrence est entachée de nullité et ne confère aucun droit de nature contractuelle à son titulaire (CAA Bordeaux, 9 novembre 2004, SOGEDIS).
La Commission a déféré la France le 25 octobre 2004 pour ne pas avoir mis fin à l’incompatibilité de l’article L.300-4 C.Urba. avec le droit européen des marchés publics. Si la CJCE venait à donner raison à la Commission, c’est un élément majeur du droit de l’aménagement français qui serait remis en cause impliquant la nécessité de régulariser la situation de nombreux candidats aux conventions déjà propriétaires ou en cours d’appropriation de terrains à aménager.
Une loi du 20 juillet 2005 a d’ores et déjà prévu la mise en concurrence des conventions d’aménagement, renvoyant à un décret d’application pour les procédures. Cette loi reste cependant contraire au droit communautaire, en ce qu’elle prévoit une mise en concurrence dans les conditions de la loi Sapin (allégée donc par rapport aux obligations des directives marchés publics). Et le décret d’application n’est toujours pas sorti.
