Il semblait que le régime des autorisations de construire des constructions constituant un ensemble indivisible était fixé, depuis un arrêt de principe du Conseil d’Etat (CE, Sect., 10 octobre 2007, n° 277314, Association de défense de l’environnement d’une usine située aux Maisons à Saint-Jory-Lasbloux), qui avait jugé :
« Considérant que des constructions indivisibles doivent faire l’objet d’un permis de construire unique ; qu’il en résulte qu’un permis de construire ne peut être délivré à une partie seulement d’un ensemble indivisible. »
Cette solution, de principe, confirmait des décisions antérieures, qui avaient jugé :
– qu’un permis de construire de régularisation portant sur un ensemble indivisible devait porter sur toutes les composantes de cet ensemble (CE, 17 décembre 2003, n° 242282, Bontemps) ;
– que la légalité des permis de construire se rapportant à un ensemble indivisible devait être appréciée globalement, si bien que l’illégalité d’un seul emportant nécessairement l’annulation des autres (CE, 1er décembre 1995, n° 137832, Ménager). C’est d’ailleurs sur ce motif que le Conseil, dans sa décision du 10 octobre 2007, avait annulé le second arrêté de permis :
« Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la construction autorisée par l’arrêté du 27 octobre 1995, qui a pour objet d’agrandir la construction autorisée par l’arrêté du 10 juin 1994, n’est pas divisible de cette dernière, dont l’autorisation est annulée par la présente décision ; que, par voie de conséquence, les requérants sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 27 octobre 1995 pour ce motif. »
– qu’un permis de construire portant sur un ensemble indivisible ne saurait faire l’objet d’un transfert partiel (CAA Marseille, 18 mars 2004, n°01MA0051), puisqu’un tel transfert aboutit à la formation de deux permis de construire distincts.
Le principe posé par cette décision emportant la conclusion, logique, selon laquelle le fractionnement d’un ensemble immobilier est en lui-même illégal, indépendamment de toutes considérations de l’incidence de ce fractionnement sur l’application des règles de procédure ou de fond opposables à ce projet, mettant ainsi fin à une jurisprudence de certaines cours administratives d’appel.
Le Conseil d’Etat, dans sa décision du 10 octobre 2007, admettait cependant une tolérance au principe d’unicité du permis pour les construction indivisibles :
« Dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande d’autorisation de construire une construction indivisible d’une autre construction ayant déjà fait l’objet d’un premier permis de construire, elle ne peut délivrer l’autorisation demandée qu’à la double condition :
– que le permis de construire initial ne puisse être retiré et
– qu’elle ait tiré toutes les conséquences juridiques de l’indivisibilité des deux ouvrages. »
Cette tolérance était cependant d’application très restrictive et limitée à une seule hypothèse : ce n’est que lorsque le premier permis de construire (bien qu’illégal en ce qu’il ne porte que sur une partie d’une construction indivisible) ne peut plus être retiré et est devenu définitif, que les conditions posées par l’arrêt du Conseil d’Etat pourrait permettre de valider le second, dès lors que, lors de l’instruction du second permis, l’administration a effectué un examen global, en se prononçant sur l’ensemble du projet.
Cette seconde condition n’est d’ailleurs qu’une interprétation de l’article L . 421-6 nouveau du Code de l’urbanisme (ancien article L . 421-3), qui impose à l’administration d’instruire la demande de permis de construire en se prononçant sur l’ensemble du projet et en ayant une connaissance complète du dossier (CE, 18 mars 1970, Rodde).
Dans un arrêt du 23 décembre 1987 (CE, 23 décembre 1987, n° 84114, Centre national d’Ophtalmologie des Quinze-Vingts), le Conseil d’Etat avait d’ailleurs déjà été amené à rendre la même décision : « Considérant que le permis de construire de la tranche B de l’Opéra de Bastille a été délivré le 9 mai 1985 ; qu’ainsi, lorsque le préfet de Paris a accordé le 15 novembre 1985 le permis de construire la tranche A, seul objet du présent litige, l’administration était en mesure de connaître l’aspect définitif du bâtiment, qui ne dépendait plus de permis de construire ultérieurs. »
L’expression « seul objet du présent litige » laisse entendre que s’il avait été question de la légalité du permis de la tranche B, celui-ci aurait certainement été annulé dans la mesure où, alors, l’administration n’aurait pas été en mesure de se prononcer au vu de l’aspect définitif du bâtiment. Cependant, dès lors que le litige ne porte que sur le second permis (le premier étant devenu définitif), il convient de faire application de la condition d’une connaissance complète du dossier pour valider le second permis.
Ces conclusions sont aujourd’hui partiellement remises en cause, par un arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 17 juillet 2009 (CE, Sect., 17 juillet 2009, N° 301615, Commune de Grenoble et Communauté d’Agglomération Grenoble Alpes Métropole) :
« que s’il résulte de ces dispositions [article L. 421-3 du Code de l’urbanisme] qu’une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques et fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l’objet d’un seul permis de construire, elles ne font pas obstacle à ce que, lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d’intervention de plusieurs maîtres d’ouvrage, les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l’objet de permis distincts, sous réserve que l’autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux qui garantirait un permis unique sont assurés par l’ensemble des permis délivrés. »
En l’espèce, la mairie de Grenoble avait délivré, le même jour, deux arrêtés de permis de construire :
– un arrêté délivré à la communauté d’agglomération Grenoble Alpes Métropole pour la réalisation d’un stade de 20.000 spectateurs,
– un arrêté délivré à la commune de Grenoble pour la construction du parc de stationnement situé sous les tribunes du futur stade.
A notre sens, les précédentes décisions rendues par le Conseil d’Etat ne sont pas réellement remises en cause et cet arrêt, s’il comporte une atténuation notable du principe, ne le remet néanmoins pas en cause.
Le Conseil d’Etat réaffirme tout d’abord le principe selon lequel « une construction constituée de plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques et fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique, doit en principe faire l’objet d’un seul permis de construire ».
Cependant, il adapte ce principe « lorsque l’ampleur et la complexité du projet le justifient, notamment en cas d’intervention de plusieurs maîtres d’ouvrage ». Dans cette hypothèse, le Conseil d’Etat juge que « les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome puissent faire l’objet de permis distincts », dès lors qu’une condition essentielle est respectée : « sous réserve que l’autorité administrative ait vérifié, par une appréciation globale, que le respect des règles et la protection des intérêts généraux qui garantirait un permis unique sont assurés par l’ensemble des permis délivrés ».
Cette condition est à notre sens le garde-fou essentiel à la jurisprudence du Conseil d’Etat relative aux autorisations d’urbanisme portant sur les constructions formant un ensemble indivisible.
En effet, cette condition interdit les fractionnements en vue de contourner les dispositions constructives applicables.
Dans l’hypothèse de l’arrêt du 17 juillet 2009, le « fractionnement » de la construction envisagé n’a été autorisé que parce que la mairie de Grenoble a été en mesure d’apprécier le projet de façon global, les deux dossiers de permis de construire (celui pour le stade et celui pour le parc de stationnement) ayant été instruit parallèlement. Les deux arrêtés de permis ont d’ailleurs été délivrés le même jour.
Ainsi, il semble qu’en son dernier, la jurisprudence du Conseil d’Etat applique les principes suivants :
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le principe reste celui selon lequel des constructions indivisibles doivent faire l’objet d’un permis de construire unique.
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Elle admet désormais deux tolérances à ce principe :
o Lorsque un premier permis (bien qu’illégal) est devenu définitif et ne peut plus être retiré, le second permis délivré pour la construction de partie d’un ensemble indivisible ne peut pas être annulé, dès lors que l’administration a été mise en mesure de se prononcer sur l’ensemble de la construction envisagée ;
o En outre, désormais, et notamment en cas d’intervention de plusieurs maîtres d’ouvrage, les éléments d’une construction indivisible ayant une vocation fonctionnelle autonome peuvent faire l’objet de permis distincts, dès lors que l’administration, lors de l’instruction, a été mise en mesure de se prononcer sur l’ensemble de la construction envisagée. L’administration étant réputée statuer sur une demande de permis de construire au seul vu du dossier déposé par le pétitionnaire, cette seconde tolérance impliquera (comme c’est le cas dans l’arrêt du 17 juillet 2009) que les différents dossiers de permis de construire soient instruits parallèlement.
Ces deux réserves, strictement encadrées, écartent tout risque de contournement des règles constructives applicables (l’administration devant, en tout état de cause, se prononcer sur l’ensemble de la construction envisagée).
Ce nouveau régime apporte une souplesse au régime des constructions indivisibles :
– La remise en cause d’un permis de construire ne remettra pas en cause l’ensemble de la construction envisagée. C’est peut-être d’ailleurs pour cette raison que le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 17 juillet 2009, a pris le soin de préciser que le fractionnement n’est acceptable que pour « les éléments de la construction ayant une vocation fonctionnelle autonome ». On voit en effet mal comment l’annulation d’un permis ne déteindrait pas sur l’ensemble de la construction, si indivisibilité matérielle il y a ;
– Le régime des transferts de permis est grandement simplifié.
