Le regroupement des autorisations d’urbanisme : la fin du principe d’indépendance des législations ?

L’ordonnance du 8 décembre 2005 (et de son décret d’application du 5 janvier 2007) vise à régler le problème de la multiplication des autorisations nécessaires, tant au titre de la législation de l’urbanisme qu’à celui des autres législations, en regroupant les autorisations nécessaires à la réalisation de certaines catégories de travaux. En effet, le principal problème du droit de l’urbanisme depuis le milieu des années 70 est qu’on a multiplié les autorisations et les législations imposant des autorisations particulières.

En matière d’urbanisme, on a multiplié les autorisations (jusqu’en 1976, la seule autorisation d’urbanisme qui existait était le permis de construire). En 1976, on est parti de l’idée qu’il y avait, à côté de la construction, d’autres occupations et transformations du sol qui méritaient d’être contrôlées : la démolition, le défrichement, les clôtures, les installations et travaux divers… Se sont donc multipliées les autorisations d’urbanisme, ce qui fait que pour une même opération il peut être nécessaire d’obtenir plusieurs autorisations.

Parallèlement aux autorisations d’urbanisme, on a multiplié les autorisations requises au titre d’autres législations :

• au titre de l’économie : autorisations d’équipement commercial (pour ouvrir une grande surface, il faut une autorisation d’urbanisme commercial), agrément Ile-de-France ;
• au titre du patrimoine culturel : autorisations au titre des monuments historiques inscrits ou classés, de l’archéologie, des sites inscrits ou classés, des secteurs sauvegardés, des ZPPAUP (zones de protection de patrimoine architectural, urbain et paysager) ;
• au titre du patrimoine naturel : autorisation au titre des parcs nationaux, des réserves naturelles ;
• au titre de l’environnement : autorisations au titre des installations classées pour la protection de l’environnement, de l’eau, des carrières ;
• au titre de la sécurité et de la prévention : autorisations spéciales pour les immeubles de grande hauteur et les établissements recevant du public.

Comment articuler et simplifier ces autorisations d’urbanisme et ces autorisations spéciales ? L’ordonnance du 8 décembre 2005 a agi sur deux terrains :

• Elle s’est efforcé de regrouper les autorisations d’urbanisme, lorsque cela était possible (article L. 441-1 et L. 441-2). On a créé le nouveau permis d’aménager, en regroupant en un seul permis le lotissement, le défrichement, le camping, les installations et travaux divers, les clôtures. Par ailleurs, l’ordonnance permet dans certains cas de regrouper ce permis d’aménagement avec le permis de démolir (L. 441-1). Ex : réalisation d’un centre commercial sous forme de lotissement, nécessitant la démolition de certaines constructions, dans un secteur où le permis de démolir est exigible. Au lieu d’exiger un permis de démolir puis un permis d’aménager, désormais un seul permis vaut à la fois permis de démolir et d’aménager. La même technique est mise en place par l’article L. 441-2, qui permet d’obtenir un permis d’aménager qui vaut en même temps permis de construire des constructions accessoires. Il y a un revers à la médaille : si par exemple le défrichement était impossible (Ex : espace boisé classé), le juge risque d’annuler la totalité du permis : à la fois le permis d’aménager en tant qu’il permettait le défrichement mais aussi en tant qu’il valait permis de construire des constructions accessoires. La jurisprudence va sûrement s’orienter vers la divisibilité de ces autorisations ;
• Elle s’est efforcé d’articuler les différentes législations. On appliquait traditionnellement en la matière le principe de l’indépendance des législations. Ex : l’autorisation délivrée au titre de l’urbanisme ne peut, par définition, sanctionner que la législation d’urbanisme, elle n’a pas sanctionné une législation extérieure. La législation extérieure sera sanctionnée par sa propre législation, qui elle-même n’a pas à respecter la législation d’urbanisme. Ce principe était complété par le principe de l’indépendance des procédures, qui signifie que si une autorisation est illégale (Ex : la procédure n’a pas été respectée), celle illégalité n’entraîne pas l’irrégularité des autres autorisations. C’est un système qu’a bâti le Conseil d’Etat, auquel il tient, notamment en raison de la gestion contentieuse (car cela limite les moyens qui peuvent être invoqués à l’appui d’une annulation, cela simplifie le travail du juge). En outre, ces autorisations n’ont pas le même régime de compétence : les autorisations d’urbanisme ont été décentralisées, alors que les autorisations dites des législations étrangères n’ont pas été décentralisées (c’est l’Etat qui est compétent pour les délivrer). Il est difficile, pour ces raisons, de regrouper ces autorisations. Cependant, on arrive à des situations qui sont totalement absurdes (Ex : délivrance d’un permis de construire mais pas de l’autorisation d’urbanisme commercial). Et le permis de construire doit prendre en compte l’environnement et les questions patrimoniales, dans un but de développement durable (L. 121-1 C.Urba.). Aujourd’hui, le principe d’indépendance est donc assez largement remis en cause. L’ordonnance du 8 décembre 2005 pose de nouveaux principes de coordination :
  • Le champ d’application varie selon que s’applique ou non une législation étrangère. Pour ce qui est des constructions nouvelles, le principe est celui du permis de construire sauf pour deux listes de travaux : les constructions nouvelles soumises au régime allégé de la déclaration et les travaux mineurs exonérés d’autorisation ou de déclaration. Si on est dans un secteur où s’applique une législation étrangère (Ex : sites classés, dans lesquels tous les travaux qui modifient l’aspect des lieux sont soumis à une autorisation spéciale site classé), l’administration pourra refuser les travaux même si ceux-ci ne sont soumis qu’à déclaration au titre de la législation d’urbanisme. Dans un cas, le pétitionnaire ne peut rien faire sans l’autorisation de construire. Dans l’autre, le pétitionnaire fait une déclaration, et c’est à l’administration de faire la démarche de refuser les travaux. Dans l’idée de regrouper les autorisations, on a considéré que les travaux faits dans les sites, qui entrent dans le cadre des autorisations d’urbanisme, ladite autorisation d’urbanisme tient lieu d’autorisation spéciale site classé. Il sera alors délivré après avis de l’architecte des bâtiments de France. C’est la même chose pour les déclarations : les travaux qui entrent dans le champ de la déclaration, non suivie d’une opposition, vaut autorisation spéciale site classé. Cette solution vaut pour les parcs nationaux, les ZPPAUP, les zones naturelles, les monuments classés… Toutes ces autorisations spéciales sont fondues dans le système des autorisations d’urbanisme.
  • En outre, la composition du dossier varie selon le secteur concerné. Ex : permis de construire pour une grande surface. Le dossier devra contenir les pièces nécessaires pour le permis de construire, mais aussi pour l’autorisation d’urbanisme commercial.
  • Au stade de l’instruction, on a mis en place le système du guichet unique. S’il y a application d’une législation étrangère, les délais d’instruction vont varier. L’une des grandes idées de la réforme est de compresser les délais, et en même temps de les sécuriser (si l’administration n’a rien dit dans le délai, elle ne peut plus retirer l’autorisation). Deux systèmes sont prévus par le code de l’urbanisme : la méthode de la majoration des délais de droit commun (Ex : plus un mois pour les sites inscrits et les monuments classés, plus deux mois pour les sites classés), justifiée par le fait qu’il faut donner au deuxième service instructeur le temps d’instruire le dossier, et un système particulier pour les autorisations soumises à procédure particulière (Ex : enquête publique pour les immeubles de grande hauteur, enquête Bouchardeau, pour la protection de l’environnement, pour les installations classées) : dans ce cas, on écarte purement et simplement le délai de droit commun, remplacé par un délai spécial. La critique est que ce système de coordination de l’instruction reste très mécanique : chaque service n’examine que la conformité à sa propre législation. Or, il est très fréquent qu’il y ait des législations qui aient des logiques assez opposées (Ex : la Sorbonne est un établissement recevant du public, il faut donc une évacuation rapide de la population et une circulation efficace des handicapés, mais c’est en même temps un monument historique, qui implique de maintenir l’état des lieux). Il y a souvent des conflits de logique juridique, ce qui donne lieu à des dérogations. Il faudrait donc mettre en place des commissions, qui procéderaient à des instructions uniques.

Or, l’addition des procédures ralentit le processus immobilier.

L’ordonnance du 8 décembre 2005 (L. 425-1 s.) commence par poser un principe : « Lorsque les constructions ou travaux sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d’autorisation ou à des prescriptions prévus par d’autres législations ou réglementations que le code de l’urbanisme, le permis de construire, le permis d’aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu d’autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d’Etat, dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord de l’autorité compétente. » Ce principe ne s’appliquera que dans des cas limités, et à la condition que la décision a fait l’objet d’un accord préalable de l’autorité compétente. Au bout du compte il y aura donc une seule autorisation, qui sera une autorisation d’urbanisme, qui tiendra lieu de toute autre autorisation, sous une condition : en amont il faut qu’il y ait eu un accord préalable de l’autorité compétente pour cette législation.
L’autorisation d’urbanisme ne peut pas intervenir sans l’accord préalable de l’autorité compétente de l’Etat.

Inversement, il y a des cas où l’autorisation prévue par une autre législation dispense d’obtenir un permis ou une déclaration préalable d’urbanisme. L. 425-5 : « Lorsque le projet porte sur un immeuble classé au titre des monuments historiques, l’autorisation prévue au code de u patrimoine dispense de permis de construire, de permis d’aménager, de permis de démolir ou de déclaration préalable dès lors que la décision a fait l’objet d’un accord de l’autorité compétente pour statuer sur les demandes de permis de construire. » Le système est ici inversé, dès lors qu’on réalise des travaux sur un moment historique : l’autorisation au titre des monuments dispense d’autorisation d’urbanisme, car on estime que l’autorité la plus compétente pour délivrer ou non une autorisation est l’autorité qui protège les monuments historiques.

Certaines procédures restent cependant distinctes (L. 425-6 s. C. Urba.). Ex : L. 425-10 : « Lorsque le projet porte sur une installation soumise à autorisation en vertu des installations classées, les travaux ne peuvent être exécutés avant la clôture de l’enquête publique. »