Dans un arrêt du 27 juillet 2012 (CE, sect., 27 juillet 2012, n°342.908, M. Hoffmann), qui figure d’ores et déjà comme un arrêt de principe, le Conseil d’Etat a jugé « qu’en interdisant par principe les lotissements dans une ou plusieurs zones qu’il délimite, le règlement d’un plan d’occupation des sols ou d’un plan local d’urbanisme édicte des règles qui excèdent celles que la loi l’autorise à prescrire ».
En d’autres termes, et pour reprendre la formule de Xavier COUTON, « il est interdit d’interdire … le lotissement » (Revue Construction et Urbanisme, octobre 2012, étude 145).
Cet arrêt vient clore un long débat né de la pratique instaurée par certaines communes pour interdire la réalisation de projets immobiliers de moyenne ou grande ampleur dans des zones peu ou pas urbanisées de leur territoire : la définition, au sein des plan d’occupation des sols, de zones NB à l’intérieur desquelles les « lotissements et groupes d’habitations » étaient aux termes du règlement de zone, par principe, interdits.
Une telle interdiction pouvait, au moins de prime abord et dans une acceptation plus pratique que juridique de la notion de lotissement, sembler légitime dans ce type de zones d’habitat diffus, à l’intérieur desquelles des constructions ne peuvent être implantées que dans la limite de la capacité des équipements disponibles (ancien article R. 123-18 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du décret n°2001-260 du 27 mars 2001). Interdire les lotissements dans ces zones pouvait en conséquence apparaître légitime dès lors que les équipements disponibles (que la commune n’envisageait pas de renforcer) ne permettaient pas la réalisation de projets immobiliers importants, tels que ceux qui sont réalisés par le biais de la procédure de lotissement.
Cependant, avec l’entrée en vigueur de la réforme du droit de l’urbanisme le 1er octobre 2007 (issue de l’ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 et de son décret d’application n°2007-18 du 5 janvier 2007), la définition du lotissement a été profondément modifiée. Depuis l’entrée en vigueur de cette réforme, constitue en effet un lotissement l’opération d’aménagement qui a pour objet ou qui a eu pour effet la division d’une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l’implantation de bâtiments (article L. 422-1 dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 8 décembre 2005).
Ainsi, sont désormais considérés comme des lotissements les simples opérations de division d’un terrain en deux, ce qui n’était pas le cas avant le 1er octobre 2007 dès lors que le lotissement ne visait alors que les divisions de propriétés foncières qui avaient pour objet ou pour effet de « porter à plus de deux » le nombre de terrains issus de la division.
La définition du lotissement s’éloigne dès lors de sa conception traditionnelle (i.e. les opérations immobilières de grande ampleur, tels les immeubles du bord du Touquet Paris Plage), qui avait justifié le recours à l’interdiction de principe des lotissements dans certaines zones communales.
La question se posait alors de savoir si les lotissements pouvaient être interdits par principe, dès lors que cette interdiction aboutit tout de même à « supprimer un élément essentiel attaché jusque là au droit de propriété : celui de diviser le bien » (J-P. Gilli, H. Charles, J. de Lanversin, Les Grands Arrêts du Droit de l’Urbanisme, 4e ed. 1996, n°31, p. 448).
Il avait déjà été considéré (réponse ministérielle) que constituait une atteinte au droit de propriété, excédant la compétence des auteurs d’un règlement de plan d’occupation des sols, le fait de fixer des règles relatives au nombre de lots ou logements pouvant être réalisés dans une construction.
Dans son arrêt Hoffmann du 27 juillet 2012, le Conseil d’Etat apporte désormais à cette question une réponse dénuée de tout ambigüité, : « il ne ressort […] d’aucune disposition législative que les auteurs du règlement d’un plan d’occupation des sols aient compétence pour interdire par principe ou pour limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder à la division d’une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l’implantation de bâtiments, faculté qui participe de l’exercice de leur droit à disposer de leur bien, dont il appartient au seul législateur de fixer les modalités. »
Le droit de diviser son bien est en conséquence reconnu comme une composante du droit de propriété, relevant de ce fait de la compétence exclusive du législateur, lequel a seul pouvoir pour y apporter des limites.
La Haute Juridiction administrative met ainsi un terme à la jurisprudence rendue par certaines cours administratives d’appel, lesquelles avaient admis la validité des interdictions de principe des lotissements dans certaines zones, en interprétant le lotissement comme une règle de fond d’occupation du sol (CAA Marseille, 23 octobre 2003, Martinon, n°99MA01932, CAA Versaille, 6 novembre 2008, Sté foncière de l’Ouest, n°07VE01753).
Elle adopte par ailleurs une position identique à celle de la Cour de cassation, qui considère que le droit de diviser est attaché à la propriété ‘un lot de copropriété et que les copropriétaires ont de ce seul fait le droit de diviser librement leur lot sans avoir à solliciter une autorisation du syndicat des copropriétaires (Cass. 3e civ., 7 octobre 2009, n°08-18133).
Ce faisant, le Conseil d’Etat confirme également que le lotissement ne saurait être perçu comme une simple forme d’utilisation du sol, dont les règlements d’urbanisme ont pouvoir pour fixer les règles générales et servitudes, par application de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme. Le lotissement relève d’une forme d’utilisation du droit de propriété, dès lors qu’elle comporte par essence l’usage du droit de disposer du bien, mais aussi de l’aliéner. Les procédures en limitant l’exercice relèvent en conséquence du seul pouvoir du législateur.
Le Conseil d’Etat effectue une interprétation stricte de la définition du lotissement, lequel constitue en premier lieu une division d’une ou plusieurs propriétés foncières et non une forme d’utilisation d’un droit de construire (laquelle constitue simplement l’objectif poursuivi, ce qui est rappelé par l’article L. 442-1 du Code de l’urbanisme : « en vue de l’implantation de bâtiments »).
L’autorisation de lotir ne comporte d’ailleurs par elle-même aucune autorisation de construire (et ce même si le recours au lotissement induit la volonté d’implanter des bâtiments sur les parcelles issues de la division). Elle définit simplement les règles générales d’organisation de la constructibilité sur un ensemble de parcelles divisées (organisation des espaces communs, définition d’une surface constructible totale et d’une surface constructible par lots, règles de recul ou d’alignement, de hauteur maximale…). Sur chaque lot, les constructions devront ensuite faire l’objet d’une autorisation de construire individuelle.
L’autorisation de lotir n’autorisant pas directement l’implantation de constructions (lesquelles devront faire l’objet d’une autorisation spécifique), elle ne saurait être regardé comme participant directement d’une forme d’occupation du sol.
En conclusion :
Désormais, si les communes souhaitent maintenir un principe d’interdiction d’implantation de projets immobiliers d’ampleur dans certaines zones de leur territoire, il leur appartiendra alors (selon l’objectif poursuivi) d’utiliser les outils de planification qui sont mis à leur disposition :
- La définition d’une zone AU, dans lesquelles l’ouverture à l’urbanisation est conditionnée à la réalisation d’équipements supplémentaires. La définition de ces zones répondra à l’objectif de densification défini par la loi Grenelle II,
- La définition d’une zone U, ouvertes à l’urbanisation,
- La définition de zones N, inconstructibles.
Elles pourront également utiliser des outils plus spécifiques comme l’interdiction du mitage, l’édiction de prescriptions spécifiques relatives à la superficie minimale des terrains constructions, la définition de zones d’intérêt écologique, esthétique ou historique…
Ces outils apparaissent aujourd’hui plus conformes avec les objectifs de programmation et de densification nouvellement définis pour le droit de l’urbanisme.
