Par un arrêt d’assemblée, le Conseil d’Etat vient de consacrer solennellement la valeur constitutionnelle de l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’Environnement promulguée le 1er mars 2005 (Conseil d’Etat, Assemblée, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy c/ Etat, n°297.931).
En l’espèce, la commune d’Annecy avait formé un recours contre le décret n°2006-993 du 1er août 2006 relatif à la procédure d’élaboration des décisions de délimitation des zones de protection autour des grands lacs de montagne, fixée par l’article L. 145-1 du Code de l’urbanisme. Cette protection, initialement étendue aux territoires des communes riveraines de ces lacs par la loi Littoral, se trouve, du fait de l’application du décret n°2006-993, réduite à certaines zones délimitées au cas par cas pour chaque lac d’une superficie supérieure à 1000 ha. La commune d’Annecy, souhaitant conserver la protection des rivages de son lac, a donc attaqué le décret en se fondant sur sa méconnaissance de l’article 7 de la Charte de l’environnement (principe de participation du public).
Le Conseil d’Etat, en se fondant sur l’article 7 de la Charte de l’environnement promulguée le 1er mars 2005 et en reconnaissant la valeur constitutionnelle de l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte, considère qu’en l’absence de fixation par le législateur des conditions et limites d’application des principes d’accès aux informations et de participation du public, s’imposant au pouvoir réglementaire pour la délimitation des zones concernées, le décret a été pris par une autorité incompétente.
Le décret n°2006-993 du 1er août 2006 prévoyait en effet la mise en œuvre d’une procédure d’enquête publique et des modalités d’information et de publicité du public. Le Conseil d’Etat a jugé que ces dispositions concouraient à l’établissement d’une procédure de consultation et de participation du public qui entre dans le champ d’application de l’article 7 de la Charte. Or, aux termes de cet article, seul le législateur est compétent pour préciser les conditions et limites du droit de participation du public. Le décret, en intervenant dans ce domaine, a donc empiété sur le domaine de la loi (violation de la répartition des pouvoirs entre pouvoir législatif et réglementaire, organisée par les articles 34 et 37 de la Constitution). Le décret doit donc être annulé pour incompétence.
« Considérant que l’article 34 de la Constitution prévoit, dan la rédaction que lui a donnée la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, que la loi détermine les principes fondamentaux […] de la préservation de l’environnement ; qu’il est spécifié à l’article 7 de la Charte de l’environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence, que toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ; que ces dernières dispositions, comme l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement […] ont une valeur constitutionnelle. »
Cette décision s’inscrit dans la lignée de la décision du Conseil Constitutionnel du 19 juin 2008 relative à la loi sur les organismes génétiquement modifiés, qui reconnaissait la valeur constitutionnelle de l’ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l’environnement (décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008).
Cet arrêt est la première décision du Conseil d’Etat reconnaissance la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement et annulant un décret pour méconnaissance de ladite Charte.
Jusqu’alors, le Conseil d’Etat faisait application, mis à part pour le principe de précaution (auquel il avait reconnu une applicabilité directe par deux arrêts de 2006 : CE, 6 avril 206, ligue pour la protection des oiseaux et CE, 19 juin 2006, association eaux et rivières de Bretagne), de la théorie dite de la loi-écran. Cette théorie implique que la loi fasse écran à l’applicabilité directe des principes contenus dans la Charte (et notamment les principes de prévention et de participation). En effet, le Conseil d’Etat considérait que, bien que les nouveaux principes posés par la Charte soient des principes constitutionnels, la Charte dispose expressément qu’ils sont mis en œuvre dans les conditions fixées par la loi.
CE, 19 juin 2006, association eaux et rivières de Bretagne : « Considérant que lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en œuvre des principes énoncés par la Charte, la légalité des décisions administratives s’apprécie par rapport à ces dispositions, sous réserve, s’agissant de dispositions législatives antérieures à l’entrée en vigueur de la Charte de l’environnement, qu’elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de cette Charte. »
L’arrêt du 3 octobre 2008 consacre expressément la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement, mais sans qu’il y ait véritablement revirement. Le Conseil d’Etat ne fait en réalité qu’application de sa jurisprudence antérieure dans une hypothèse où la loi était muette. Le Conseil d’Etat a ainsi appliqué directement les principes qui résultent de la Charte, pour éviter que la carence du législateur rendent purement et simplement inopposable la Charte.
Charte de l’environnement
« Le peuple français, considérant :
Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l’émergence de l’humanité ;
Que l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel ;
Que l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains ;
Que l’homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre évolution ;
Que la diversité biologique, l’épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l’exploitation excessive des ressources naturelles ;
Que la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;
Qu’afin d’assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins,
Proclame :
Article 1er Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.
Article 2 Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.
Article 3 Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences.
Article 4 Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi.
Article 5 Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en oeuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.
Article 6 Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social.
Article 7 Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement.
Article 8 L’éducation et la formation à l’environnement doivent contribuer à l’exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte.
Article 9 La recherche et l’innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l’environnement.
Article 10 La présente Charte inspire l’action européenne et internationale de la France. »
